Rapport Banotti
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Rapport Banotti

Rapport de Madame Marie BANOTTI

sur l'initiative de la République française du Conseil en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants

PARLEMENT EUROPÉEN

1999

2004

Document de séance

FINAL

A5-0311/2000

24 octobre 2000

RAPPORT

sur l'initiative de la République française du Conseil en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants

(9735/2000 – C5-0397/2000 – 2000/0818(CNS))

Commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures

Rapporteur: Mary Elizabeth Banotti

Légende des signes utilisés

* Procédure de consultation
majorité des suffrages exprimés

**I Procédure de coopération (première lecture)
majorité des suffrages exprimés

**II Procédure de coopération (deuxième lecture)
majorité des suffrages exprimés pour approuver la position commune
majorité des membres qui composent le Parlement pour rejeter ou amender la position commune

*** Avis conforme
majorité des membres qui composent le Parlement sauf dans les cas visés aux art. 105, 107, 161 et 300 du traité CE et à l’art. 7 du traité UE

***I Procédure de codécision (première lecture)
majorité des suffrages exprimés

***II Procédure de codécision (deuxième lecture)
majorité des suffrages exprimés pour approuver la position commune
majorité des membres qui composent le Parlement pour rejeter ou amender la position commune

***III Procédure de codécision (troisième lecture)
majorité des suffrages exprimés pour approuver le projet commun

(La procédure indiquée est fondée sur la base juridique proposée par la Commission.)

PAGE RÉGLEMENTAIRE

Par lettre du 27 juillet 2000 le Conseil a consulté le Parlement, conformément à l'article 67 du traité CE, sur l'initiative de la République française en vue de l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants (9735/2000 - 2000/0818 (CNS)).

Au cours de la séance du 4 septembre 2000 la Présidente du Parlement a annoncé qu'elle avait renvoyé cette proposition, pour examen au fond, à la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures (C5-0397/2000).

Au cours de sa réunion du 29 août 2000, la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures a/avait nommé Mary Elizabeth Banotti rapporteur.

Au cours de ses réunions des 19 septembre, 2 octobre et 23 octobre 2000, elle a examiné l'initiative de la République française ainsi que le projet de rapport.

Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté le projet de résolution législative à l'unanimité.

Étaient présents au moment du vote Graham R. Watson, président; Robert J.E. Evans et Bernd Posselt, vice-présidents; Jan Andersson (suppléant Adeline Hazan), Roberta Angelilli, Alima Boumediene-Thiery, Rocco Buttiglione, Marco Cappato, Michael Cashman, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Thierry Cornillet, Gérard M.J. Deprez, Giorgos Dimitrakopoulos (suppléant Marcello Dell'Utri), Pernille Frahm, Evelyne Gebhardt (suppléant Gerhard Schmid), Bertel Haarder (suppléant Jan-Kees Wiebenga), Jorge Salvador Hernández Mollar, Anna Karamanou, Margot Keßler, Ewa Klamt, Alain Krivine (suppléant Fodé Sylla), Baroness Sarah Ludford, Minerva Melpomeni Malliori (suppléant Sérgio Sousa Pinto), William Francis Newton Dunn (suppléant Daniel J. Hannan), Arie M. Oostlander (suppléant Timothy Kirkhope), Elena Ornella Paciotti, Hubert Pirker, Martin Schulz, Patsy Sörensen, Joke Swiebel, Anna Terrón i Cusí, Maurizio Turco (suppléant Frank Vanhecke) et Gianni Vattimo.

Le rapport a été déposé le 24 octobre 2000.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE

Résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Conseil concernant l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants (9735/2000 – C5-0397/2000 – 2000/0818(CNS) (Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

– vu l'initiative de la République française (9735/2000),

– vu l'article 61c) du traité

– consulté conformément à l'article 67 du traité (C5-0397/2000),

– vu l'article 67 de son règlement,

– vu le rapport de la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures (A5-0311/2000),

1. approuve l'initiative ainsi amendée de la République française;

2. invite le Conseil, au cas où il entendrait s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

3. demande à être à nouveau consulté au cas où le Conseil entendrait modifier de manière substantielle l'initiative de la République française;

4. charge sa Présidente de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Votre rapporteur salue l'initiative de la République française concernant le droit de visite des enfants, qu'elle considère comme un jalon vers la garantie du droit fondamental des enfants à entretenir une relation régulière avec leurs parents.

Expérience du rapporteur

Depuis 1995, Mary Banotti est le médiateur du Parlement dans les affaires concernant les rapts internationaux d'enfants. Le médiateur ne joue aucun rôle statutaire, mais le fait que le Parlement ait nommé un médiateur en la matière ouvre souvent les portes quand toutes les autres options ont été épuisées. Le médiateur est saisi de ces affaires lorsqu'une pétition est adressée au Parlement, lorsqu'un député porte une affaire à sa connaissance ou par contact direct avec le bureau du médiateur sollicité par un parent ou son conseil. En 1999, trente-cinq appels nécessitant un suivi approfondi et provenant de personnes en quête de conseils en matière de prévention ou de procédure ont été traités. Plus de cent demandes d'information ou de conseils généraux ont été reçus.

Votre rapporteur collabore également avec un groupe de travail franco-allemand mis sur pied par deux collègues, Mme Pervenche Berès et Mme Evelyne Gebhardt, pour résoudre plus de cinquante cas d'enlèvement entre parents résidant dans les deux pays.

Contexte du projet de règlement

L'augmentation du nombre de personnes voyageant ou travaillant à l'étranger s'est accompagnée d'une augmentation du nombre de mariages entre titulaires de passeports différents, tant entre ressortissants communautaires qu'entre ressortissants de l'UE et de pays tiers. En cas de séparation, des cas de problèmes dans l'exercice du droit de visite d'un enfant résidant à l'étranger ou de non restitution de l'enfant par le parent bénéficiaire du droit de visite peuvent se poser. Bien que la majorité des cas impliquent des ressortissants de pays tiers, une part non négligeable de ces cas mettent en présence des citoyens de l'UE.

Plusieurs conventions internationales régissent le droit de visite et de garde et traitent des aspects civils de l'enlèvement d'enfant. Cependant, la mise en œuvre des diverses conventions internationales dans différents pays peut signifier, pour les parents, être en butte à des retards dans l'exercice de leur droit de visite ou dans le retour de leur enfant.

Le présent règlement a pour objectif la simplification de l'exercice des droits parentaux en vue de permettre aux enfants d'entretenir la relation avec leurs parents:

1) le règlement établit le principe de la reconnaissance mutuelle de la force exécutoire des décisions relatives au droit de visite sans étape intermédiaire et limite les possibilités d'obtention d'une suspension de l'exécution de ces décisions;

2) le règlement établit que le retour immédiat de l'enfant à la fin d'une visite ou d'un séjour ne peut être contesté ou retardé par le parent bénéficiaire du droit de visite.

Il convient d'applaudir à ces deux aspects du projet de règlement.

Reconnaissance mutuelle des décisions

Le principe de reconnaissance mutuelle de la force exécutoire des décisions relatives au droit de visite sans étape intermédiaire -de vérification, par exemple- est à saluer.

Votre rapporteur souhaite, cependant, attirer l'attention sur un ensemble de limites du projet de règlement:

- le champ d'application en est limité, tant en termes de situations couvertes qu'en termes de couverture géographique.

- le règlement n'harmonise pas les procédures d'exécution.

Les étapes intermédiaires ont parfois été à la base de retards excessifs et il est impératif de préciser que le présent règlement s'applique pleinement aux cours régionales et inférieures.

Décisions couvertes

Le champ d'application du règlement est limité aux décisions relevant du champ d'application du règlement de Bruxelles II² relatif à la responsabilité parentale des enfants communs, applicable en cas de procédure en divorce, en séparation légale ou en annulation.

Ainsi, seuls les décisions prises en dans le cadre d'un divorce ou d'une séparation sont couvertes. Les décisions concernant le droit de visite des enfants d'un couple non marié ne relèvent pas du champ d'application du règlement. Dans la mesure où ces cas sont à la base de nombreux problèmes, il faut déplorer cette limite. L'applicabilité du règlement aux parents entretenant une relation contractuelle n'est pas établie. En outre, seules sont couvertes les décisions concernant les enfants communs.

Votre rapporteur est inquiète des limites du champ d'application du projet de règlement. Bien que ces limites trouvent leur origine dans le fait que le présent projet de règlement s'appuie sur le règlement de Bruxelles II, votre rapporteur invite instamment la Commission et le Conseil à examiner comment, si nécessaire, le règlement de Bruxelles II peut être modifié afin d'assurer l'exequatur transfrontalière de toutes les décisions relatives au droit de visite et, notamment, celles concernant les couples non mariés.

Votre rapporteur se félicite de l'obligation faite par l'article 15 du projet de règlement à la Commission de soumettre, entre autres, au Parlement un rapport sur l'exécution du règlement pouvant inclure des propositions en vue d'adapter celui-ci. Le rapport devrait également envisager l'élargissement du champ d'application du règlement.

Procédures d'exécution

Le but du règlement n'est pas d'harmoniser les procédures d'exécution en vigueur dans les différents États membres. L'objectif du règlement, à savoir de garantir un accès effectif, doit être affirmé dans la mesure où des procédures contraire à cet objectif pourraient être conservées (Marshall II, C-27/91). De même, le principe de non discrimination entre les ressortissants de l'Union doit être affirmé. Il convient d'examiner, s'il y a lieu, la manière dont les procédures d'exécution peuvent être harmonisées ou si le règlement ne doit couvrir que des dispositions minimales.

Blocage de l'exequatur

Votre rapporteur est préoccupé par l'article 4bis, similaire à l'article 13ter de la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants. Cette disposition de la Convention de La Haye a été utilisée à l'envi pour retarder l'exercice du droit de visite. C'est pourquoi le libellé doit être plus restrictif et les tribunaux doit, lorsqu'ils décident de suspendre le caractère exécutoire d'une décision, tenir pleinement compte du droit de l'enfant à entretenir un contact régulier avec chacun de ses parents.

Un autre point positif est que les recours au titre de l'article 15, paragraphe 2, du règlement de Bruxelles II ne peuvent conduire à une suspension de l'exequatur de la décision concernant le droit de visite.

Champ d'application géographique du règlement

Comme l'indiquent les considérants 20 et 21 du projet de règlement, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark ne participent pas à l'adoption du règlement. Cependant, en conformité avec l'article 3 du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé aux traités, le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent (et votre rapporteur les y invite ardemment) signaler leur intention de prendre part à l'adoption et à l'application du présent règlement. Ceci serait cohérent avec leur participation au règlement de Bruxelles II.

De même, le Danemark pourrait décider d'appliquer ce règlement (et il y est également invité).

Retour immédiat de l'enfant

L'article 11 du projet de règlement fait obligation aux autorités compétentes du pays dans lequel réside l'enfant d'ordonner son retour immédiat, sans que les articles 5 et 13 de la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les enlèvements internationaux d'enfants puissent être invoqués pour provoquer un quelconque retard.

Que les autorités compétentes soient en mesure d'arrêter une décision sans que le parent bénéficiaire du droit de visite puisse ralentir la procédure constitue un élément positif.. L'article 11 stipule que les autorités compétentes "ordonnent le retour immédiat" sans fixer de date butoir pour la restitution effective, ni indiquer quelles sanctions pourraient éventuellement être prises en cas de non restitution de l'enfant. Votre rapporteur estime qu'une telle date butoir doit figurer dans le texte, sans quoi des retards pourraient survenir dans l'organisation du retour de l'enfant. La décision des autorités compétentes peut être assortie de sanctions, qui seraient celles prévues par la législation nationale. Cependant, la Commission devrait s'interroger sur une éventuelle harmonisation des sanctions (civiles ou pénales) applicables, ou sur la possibilité de les fixer dans le cadre d'un règlement révisé.

Cours locales et régionales

Dans certains États membres, les cours inférieures procède à un examen du jugement, ce qui cause des retards et des difficultés pour les parents soucieux de voir exécuter une décision ou obtenir le retour de l'enfant. Il importe donc que les cours inférieures des États membres se conforment au principe du règlement, sans quoi celui-ci n'apportera aucune amélioration à la situation actuelle.

Réunions des organes centraux

L'article 17 du projet de règlement évoque des réunions régulières des représentants des organes centraux. Votre rapporteur estime que la possibilité de participer à ces réunions soit offerte au Secrétaire général ou à son suppléant du secrétariat de la Convention de La Haye.

PROPOSITION LÉGISLATIVE

Proposition de règlement du Conseil concernant l'adoption du règlement du Conseil relatif à l'exécution mutuelle des décisions concernant le droit de visite des enfants (9735/2000 – C5-0397/2000 – 2000/0818(CNS))

Cette proposition est modifiée comme suit :

Amendements

Texte proposé par la République française

Amendements du Parlement

Amendement 1

Article 1

1. Le présent règlement s’applique à toute décision rendue dans un Etat membre, dans le cadre des procédures visées à l’article 1er, paragraphe 1, point b) du règlement (CE) n° …../2000 (Bruxelles II), qui accorde un droit de visite à l’un des parents sur l’un de leurs enfants communs lorsque (…)

1. Le présent règlement s’applique à toute décision rendue dans un Etat membre, dans le cadre des procédures visées à l’article 1er, paragraphe 1, point b) du règlement (CE) n° …../2000 (Bruxelles II), qui accorde un droit de visite qui ne saurait être inférieur à une journée à l’un des parents sur l’un de leurs enfants communs lorsque (…)

Justification:

Il importe que l'article premier de ce projet de règlement précise que le droit de visite envisagé ne puisse être inférieur à une durée d'une journée. En effet l'intérêt de l'enfant et du parent ne peut se limiter à une entrevue, et il semblerait extrêmement dommageable qu'aucune précision n'apparaisse concernant la durée minimale de ces importantes retrouvailles.

Amendement 2

Article 3

La reconnaissance de la force exécutoire d’une décision rendue dans un autre État membre permet de mettre en œuvre, dans des conditions identiques, les mêmes moyens d’exécution que ceux dont bénéficierait une décision de même nature qui serait exécutoire dans l’État membre de reconnaissance après avoir été prononcée par les autorités de celui-ci tout en garantissant que les procédures ne donnent pas lieu à une quelconque discrimination entre ressortissants de l'UE et que l'exécution de la décision permet l'exercice simple, rapide et efficace du droit de visite.

Justification:

Le projet de règlement n'harmonise pas les procédures d'exécution des décisions entre les États membres. Cependant, il importe de préciser que l'objectif du règlement est de garantir la pleine jouissance du droit de visite. La procédure doit s'appliquer de manière non discriminatoire à tous les ressortissants de l'Union.

Amendement 3

Article 4

L’exécution d’une décision visée à l’article 1^er ne peut être suspendue dans un autre État membre que si le parent gardien de l’enfant établit dans le cadre de la procédure prévue à l’article 6 :

a) qu’en raison de circonstances nouvelles l’exercice du droit de visite et d’hébergement mettrait gravement et directement en danger la santé physique ou morale de l’enfant, ou

b) qu’il existe une décision inconciliable déjà exécutoire sur le territoire de cet État membre.

a) que, selon toute vraisemblance, des circonstances nouvelles majeures rendent l’exercice du droit de visite et d’hébergement manifestement susceptible de mettre en gravement et directement en danger la santé physique ou morale de l’enfant au point de l'emporter sans doute sur l'intérêt de celui-ci à entretenir une relation régulière avec chacun de ses parents, ou

b) qu’il existe une autre décision inconciliable déjà exécutoire sur le territoire de cet État membre.

Justification:

L'article 4 (b) doit être plus précis afin de garantir que les actions destinées à suspendre le droit de visite ne puissent être entreprises qu'en cas de préoccupation sérieuse et de prévenir tout retard inutile.

Amendement 4

Article 7, paragraphe 2

Il est statué selon une procédure d’urgence, après débats contradictoires et, le cas échéant, audition de l’enfant, si celle-ci est appropriée notamment au regard des circonstances et de la capacité de discernement de ce dernier.

Il est statué selon une procédure d’urgence, après débats contradictoires. Les enfants de 12 ans et plus peuvent, le cas échéant, également être entendus, si l'audition est appropriée au regard des circonstances et de la capacité de discernement de ce dernier et si elle se déroule d'une manière compatible avec son âge et sa capacité de discernement.

Justification:

Il n'est pas bon d'interroger de très jeunes enfants au cours d'une procédure judiciaire.

Amendement 5

Article 11, paragraphe 2 (nouveau)

Les autorités compétentes de l’État membre de séjour de l’enfant ordonnent le retour immédiat de l’enfant sans que le bénéficiaire du droit de visite ne puisse s’y opposer, notamment en invoquant l’exercice d’une action visée à l’article 5, l’existence d’une décision relative à la garde rendue à son profit dans cet Etat ou susceptible d’y être reconnue, ainsi que l’article 13 de la convention de la Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d’enfants.

1. Les autorités compétentes de l’État membre de séjour de l’enfant ordonnent le retour immédiat de l’enfant sans que le bénéficiaire du droit de visite ne puisse s’y opposer, notamment en invoquant l’exercice d’une action visée à l’article 5, l’existence d’une décision relative à la garde rendue à son profit dans cet Etat ou susceptible d’y être reconnue, ainsi que l’article 13 de la convention de la Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d’enfants.

2. La décision des autorités compétentes stipule que l'enfant doit être restitué dans les quatre jours et peut indiquer les sanctions applicables en vertu du droit national en cas de non restitution dans les délais impartis.

Justification:

Le projet de règlement doit fixer la période au terme de laquelle l'enfant doit être restitué et indiquer que l'ordre de restituer l'enfant peut être assorti de sanctions en cas de carence.

Amendement 6

Article 11bis (nouveau)

Dans les relations entre États membres, le présent règlement prévaut sur la Convention de La Haye du 25 octobre 1980, relative aux aspects civils de l'enlèvement international d'enfants.

Justification:

Voir l'article 37 du règlement de Bruxelles II. La non inclusion de l'article 37 peut être source de confusion.

Amendement 7

Article 12, paragraphe 1bis (nouveau)

1. Les États membres coopèrent par l’intermédiaire des organes centraux nationaux qu'ils désignent et qui sont énumérés à l’annexe I, afin d’assurer l’exercice effectif des droits de visite des enfants et le retour immédiat de ces derniers auprès de leur parent gardien à l’issue de la période du droit de visite.

1bis. Les États membres veillent à ce que, lors de l'application du présent règlement, leurs cours régionales ou inférieures n'entravent pas la pleine exécution du droit de visite ou le retour immédiat de l'enfant ordonné par les autorités compétentes.

Justification:

Les cours inférieures sont tenues d'appliquer les principes du présent règlement.

Amendement 8

Article 15, paragraphe 2bis (nouveau)

2. Le rapport visé au paragraphe 1 est accompagné, le cas échéant, de propositions visant à adapter le présent règlement.

2bis. La Commission présente également un rapport sur les cas échappant au champ d'application du présent règlement et formule des propositions visant à élargir ledit champ d'application et, le cas échéant, le règlement Bruxelles II, ou de nouvelles propositions susceptibles de couvrir les cas ne relevant pas du champ d'application du présent règlement.

Justification:

Le champ d'application du règlement est limité aux décisions rendues dans le cadre du règlement de Bruxelles II. De nombreux cas de droit de visite concernent des couples non mariés ou des conventions potentiellement exclues du champ d'application du présent règlement. La Commission est invitée à examiner si les procédures de ce règlement ne devraient pas s'appliquer à ces cas.

Amendement 9

Article 17, paragraphe 2 bis (nouveau)

2. Chaque État membre nomme un représentant qui assiste aux réunions visées au paragraphe 1.	2. Chaque État membre nomme un représentant qui assiste aux réunions visées au paragraphe 1.
	*2 bis. Un représentant de chaque pays candidat à l'adhésion à l'UE est invité, en qualité d'observateur, aux réunions visées aux paragraphes 1 et 3.*

Justification:

Toute proposition doit tenir compte de la perspective de l'élargissement, en particulier en ce qui concerne l'échange d'expériences. Sachant que certains des pays candidats à l'adhésion n'ont pas signé la convention de La Haye de 1980 (par exemple la Bulgarie, la Slovaquie et la Turquie) et que certains ne l'ont pas encore ratifiée (par exemple la Croatie, Chypre, la Pologne et la Roumanie), cet amendement apparaît encore plus indispensable.

Amendement 10

Article 17, paragraphe 3bis (nouveau)

3. Les organes centraux se réunissent pour la première fois dans les trois mois qui suivent l’entrée en vigueur du présent règlement. Ils se réunissent ensuite périodiquement sur une base ad hoc normalement en tenant une réunion par an, en fonction des besoins constatés, à l’invitation de la présidence du Conseil qui prend également en considération les souhaits des États membres.

3bis. Le Secrétaire général ou son suppléant du secrétariat de la Convention de La Haye est invité, en qualité d'observateur, à assister aux réunions visées au paragraphe 3.

Justification :

Le Secrétaire général de la Convention de La Haye peut faire valoir une expérience considérable de la mise en œuvre des dispositions relatives au droit de visite et au retour des enfants. il est dès lors logique de l'inviter à assister aux réunions.